藥店合理布局的提法源于《中華人民共和國藥品管理法》第十四條第三款的規(guī)定：“藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)開辦藥品經(jīng)營企業(yè)，除依據(jù)本法第十五條規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)遵循合理布局和方便群眾購藥的原則”。從理論上講，《藥品管理法》的這一條款是為了能夠通過藥監(jiān)部門對藥品經(jīng)營企業(yè)的審批控制，達到既避免社會資源的浪費又能滿足公眾需要，出發(fā)點是不容置疑的。

然而，在實際操作中如何實現(xiàn)合理布局卻存在不小的困惑和分歧。實踐中，藥監(jiān)部門在審批過程中使用的方法主要有兩種：距離調(diào)節(jié)法和市場調(diào)節(jié)法；另外，理論研究領(lǐng)域也有人提出人口密度調(diào)節(jié)法。

三種調(diào)節(jié)藥店分布方法的利與弊

距離調(diào)節(jié)法  是在審批時將新開辦藥店與原有藥店保持一定的距離作為開辦條件的方法。最直接的操作方法是藥監(jiān)部門在審批藥店時，要求新開辦藥店的地址必須與周邊原有藥店保持規(guī)定距離。另外還有些藥監(jiān)部門采用對一定區(qū)域內(nèi)的藥店數(shù)量進行限制的方式。比如，規(guī)定方圓1平方公里內(nèi)不得超過5家藥店，如果新開辦藥店的地址在方圓1公里內(nèi)已經(jīng)有5家藥店，則不予批準(zhǔn)籌建。這種方法本質(zhì)上也是距離調(diào)節(jié)法的變形。距離調(diào)節(jié)法的優(yōu)點是操作性強，企業(yè)爭議小，在一定程度上起到了控制藥店數(shù)量的作用。

但是，這種方法存在不足。第一，實際效果差，難以達到合理布局。限制藥店距離的結(jié)果只能是控制整個轄區(qū)內(nèi)藥店的數(shù)量，而《藥品管理法》要求的合理布局并不是簡單地控制數(shù)量。比方說，人口密度大的地區(qū)藥品消費能力必然強于人口密度低的地區(qū)，按照距離調(diào)節(jié)法的原則，這兩個地區(qū)單位面積內(nèi)可以擁有相同數(shù)量的藥店，這顯然是不合理的布局。再比方說，藥店規(guī)模不同，產(chǎn)生的服務(wù)效應(yīng)不同，一個規(guī)模很大的藥店就可能滿足某個區(qū)域的需要，而兩三個小規(guī)模的藥店也無法滿足需要（通常兩三個小規(guī)模的藥店所產(chǎn)生的服務(wù)效應(yīng)還抵不上一個規(guī)模較大的藥店，對周邊群眾的購藥需求的滿足程度也無法單純從藥店數(shù)量上進行評價）?？梢姡幍陻?shù)量多少與實際需求之間不是絕對的比例關(guān)系。因此，通過距離限制達到合理布局的目的是不科學(xué)的，是簡單粗放的管理方法。

第二，有違背《行政許可法》法律精神的嫌疑?！缎姓S可法》是近十年來出臺的一部重要法律，它是行政法部門的重要組成部分，它的頒布實施就是“為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理”。一方面，《行政許可法》確立了行政許可設(shè)立的原則，規(guī)定“設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”。藥店審批中設(shè)立距離限制條件的做法，從某種角度上講是在藥店經(jīng)營者積極主動性上設(shè)立了一道障礙，與上述原則是有出入的。另一方面，《行政許可法》對設(shè)立行政許可的機關(guān)、形式和條件進行嚴(yán)格限制，規(guī)定除了法律、行政法規(guī)和特殊條件下的國務(wù)院決定、地方性法規(guī)、規(guī)章以外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)立行政許可，另外還規(guī)定“法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設(shè)定的行政許可做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”。顯然，《行政許可法》對行政審批時隨意增加條件是持堅決否定態(tài)度的。藥店審批時設(shè)立距離限制條件的規(guī)定在許多情況下是由負(fù)責(zé)藥店審批的基層藥監(jiān)部門以規(guī)范性文件的形式加以確定，甚至有些就是“土規(guī)定”、“土辦法”，合法性值得商榷。

人口密度調(diào)節(jié)法  是以區(qū)域內(nèi)人口密度作為允許開辦藥店數(shù)量的主要依據(jù)，根據(jù)人口密度結(jié)合藥店面積等其他因素綜合得出人口密度與所需藥店數(shù)量線性或非線性關(guān)系，構(gòu)建數(shù)學(xué)模型，通過計算確定區(qū)域內(nèi)需要藥店的數(shù)量和規(guī)模。很明顯，人口密度調(diào)節(jié)法考慮了人口密度等因素，人口密度與藥品需求量密切相關(guān)，進而影響著對藥店數(shù)量和規(guī)模的需求。因此，這種方法比起簡單的距離限制要科學(xué)，更符合合理布局的要求。

然而，人口密度法也有問題。第一，可操作性差。一是作為負(fù)責(zé)藥店審批的基層藥監(jiān)部門獲取上述數(shù)學(xué)模型的有關(guān)數(shù)據(jù)的難度大、周期長，必然導(dǎo)致審批效率降低甚至是長期擱置。二是在人口流動頻繁的今天，獲取相對準(zhǔn)確的有關(guān)人口數(shù)據(jù)也是一件很難做到的事情。

第二，過于機械，缺乏靈活性。藥店合理布局要求的是社會資源與需求之間達到平衡，受到復(fù)雜而多樣的因素影響，特別是人文因素，僅僅依靠建立數(shù)學(xué)模型達到目的多少有些“紙上談兵”。比如，人口密度相同，但人口結(jié)構(gòu)不同的兩個地區(qū)，對藥品的需求顯然是不同的；老人和幼兒占總?cè)丝诒戎卮蟮牡貐^(qū)就要比青壯年聚集的地區(qū)對藥品的需求要多。再比如，人口密度相同，但經(jīng)濟發(fā)展水平不同的兩個地區(qū)，藥品消費能力也不相同。諸如此類的因素還有很多，因此簡單的數(shù)學(xué)模型難以適應(yīng)影響合理布局因素的復(fù)雜性，而建立能夠考慮所有因素的數(shù)學(xué)模型是不現(xiàn)實的。

第三，無法完全達到合理布局的初衷。單純從人口密度來確定藥店數(shù)量和規(guī)模，在人口稀少的區(qū)域會導(dǎo)致藥店數(shù)量少、規(guī)模小，給百姓購藥帶來不便。

市場調(diào)節(jié)法  是指在藥店審批中不設(shè)立特定的布局條件，而是主要依靠市場本身的調(diào)節(jié)功能達到合理布局的目的。市場調(diào)節(jié)法有什么優(yōu)點？這里先講個小故事。迪士尼樂園舉世聞名，它的設(shè)計者是美國哈佛大學(xué)建筑學(xué)院院長格羅培斯。他是現(xiàn)代主義大師和景觀建筑方面的專家，在世界各地留下70多處精美的杰作。他完成迪士尼樂園的路徑設(shè)計的方法非常有趣：他要求施工隊在樂園里撒下草種，將樂園提前開放。沒過多久，小草長出來了，整個樂園的空地被綠茵所覆蓋。在迪士尼樂園提前開放的半年里，草地被踩出許多條小徑，這些踩出的路徑有寬有窄，優(yōu)雅自然。第二年，格羅培斯讓人按這些踩出的痕跡鋪設(shè)了人行道。在1971年舉行的倫敦國際園林建筑藝術(shù)研討會上，迪士尼樂園的路徑設(shè)計被評為世界最佳設(shè)計。市場調(diào)節(jié)法有點類似于格羅培斯的設(shè)計。我們不否認(rèn)藥店有一定的社會公益性，但歸根結(jié)底它是一個經(jīng)濟體，在市場經(jīng)濟體制下就應(yīng)當(dāng)遵循市場規(guī)律，讓市場去確定藥店的布局。就像故事里講的讓游客確定迪士尼樂園的路徑一樣，應(yīng)該是“最佳設(shè)計”，是最合理的。例如，市場規(guī)律中有個重要規(guī)律叫供求規(guī)律，本來是反映供求關(guān)系與商品價格之間相互制約關(guān)系的，在藥品價格相對固定的情況下，供求關(guān)系與藥店數(shù)量之間其實也存在相互制約關(guān)系。通俗點說，開辦藥店的根本目的是盈利，藥店實際數(shù)量大于需求，導(dǎo)致消費能力不足，競爭力差的藥店盈利下降甚至虧本，最終被淘汰出市場，勉強立足的藥店可能也會考慮減小規(guī)模，降低成本；反之，藥店實際數(shù)量小于需求，導(dǎo)致消費能力強，藥店有利可圖，原有藥店擴大規(guī)?；蛘咝滤幍昙尤?。因此，在理想狀態(tài)下通過市場規(guī)律的作用，藥店實際數(shù)量和規(guī)模與需求必然達到相對平衡。

然而，市場不是萬能的，藥店對利益最大化的追求可能會引起惡性競爭，導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)失靈。這就是市場調(diào)節(jié)法的弊病，尤其是藥店本身除了商業(yè)性外還具有社會公益性，這種弊病就顯得更加突出。完全通過市場調(diào)節(jié)的藥品零售市場可能出現(xiàn)壟斷、低價傾銷、虛假廣告等不正當(dāng)競爭手段，侵害消費者利益。更可怕的是，還可能出現(xiàn)為了降低經(jīng)營成本經(jīng)營假劣藥品、以非藥品冒充藥品等違法行為，危害消費者的健康乃至生命。

市場調(diào)節(jié)為主  政府干預(yù)為輔

通過上述分析，市場調(diào)節(jié)法從理論上是實現(xiàn)合理布局最科學(xué)的方法。但是，運用市場調(diào)節(jié)法就必須去面對和消除它的弊病，否則，最好的方法可能會帶來最壞的結(jié)果。如何消除這個弊病？惟一的手段就是政府干預(yù)。也就是說市場調(diào)節(jié)并不意味著政府放任不管，必要的、適度的政府干預(yù)手段是不可缺少的。宏觀層面，政府應(yīng)制定行之有效的宏觀調(diào)控政策，引導(dǎo)藥品零售市場健康發(fā)展；微觀層面，相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法履行監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)防藥店經(jīng)營中不正當(dāng)競爭行為擾亂正常的市場秩序。特別是藥監(jiān)部門要按照藥品監(jiān)管法規(guī)，建立有效的藥店退出市場的機制?，F(xiàn)在，藥監(jiān)部門對轄區(qū)內(nèi)藥品經(jīng)營企業(yè)顯得過于“寬容”，很少使用吊銷證照等嚴(yán)厲的行政處罰，使得藥店“易進難出”，藥店數(shù)量只增不減。這一局面應(yīng)當(dāng)徹底改變，對不再具備藥品經(jīng)營基本條件的藥店該注銷的堅決注銷；對膽敢經(jīng)營假劣藥品，嚴(yán)重坑害消費者權(quán)益，危害公眾用藥安全有效的藥店堅決予以取締。

只有建立市場調(diào)節(jié)為主、政府干預(yù)為輔的機制，最優(yōu)化地利用市場手段，才能形成最合理的藥店布局。

作者：柯軍