當(dāng)前，由于《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》還未出臺(tái)，保健食品的監(jiān)管遇到很多難題，批準(zhǔn)文號(hào)混亂就是其中最令監(jiān)管人員頭疼的難題之一?；靵y的批準(zhǔn)文號(hào)，給假冒產(chǎn)品提供了生存空間。本文作者作為保健食品基層監(jiān)管人員，對治理保健食品批準(zhǔn)文號(hào)混亂現(xiàn)象提出了一些建議，希望能引起同行的關(guān)注和思考，以共同促進(jìn)保健食品市場進(jìn)一步規(guī)范。 

如今，標(biāo)示有保健功能的食品的批準(zhǔn)文號(hào)可謂五花八門，有的用“衛(wèi)食字、衛(wèi)食健字、衛(wèi)食試字、衛(wèi)食特字”，有的用“衛(wèi)監(jiān)健字、衛(wèi)食監(jiān)字”，還有的用“衛(wèi)健用字、衛(wèi)食證字、健用證字”，真是讓人眼花繚亂。專業(yè)監(jiān)管人員尚且如入云里霧里，普通消費(fèi)者更是難辨真?zhèn)巍?/p>

當(dāng)前，針對混亂的保健食品批準(zhǔn)文號(hào)，有四種代表性的意見：一是認(rèn)為食品藥品監(jiān)管部門只有監(jiān)管批準(zhǔn)文號(hào)為“衛(wèi)食健字、衛(wèi)進(jìn)食健字、國食健字G、國食健字J”產(chǎn)品的權(quán)力，不屬于這四類批準(zhǔn)文號(hào)的產(chǎn)品不應(yīng)該歸食品藥品監(jiān)管部門監(jiān)管；二是認(rèn)為保健食品在法理上屬于食品，食品在流通環(huán)節(jié)應(yīng)該歸工商部門監(jiān)管；三是認(rèn)為由某地主管部門審批的保健食品，應(yīng)該發(fā)協(xié)查函請求審批地協(xié)查，然后根據(jù)回函情況做出處理；四是認(rèn)為公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。

保健食品市場的整治必須從生產(chǎn)源頭抓起，而治理批準(zhǔn)文號(hào)亂象就是保健食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)整治的重要工作之一。筆者認(rèn)為，以上四種意見都不能徹底規(guī)范保健食品批準(zhǔn)文號(hào)，那么，如何才能根治保健食品批準(zhǔn)文號(hào)亂象呢？筆者認(rèn)為必須做到以下五點(diǎn)：

查處非法批準(zhǔn)文號(hào)的保健食品

1996年6月1日起實(shí)施的《保健食品管理辦法》第十六條規(guī)定，未經(jīng)衛(wèi)生部審查批準(zhǔn)的食品，不得以保健食品名義生產(chǎn)經(jīng)營；未經(jīng)省級(jí)衛(wèi)生行政部門審查批準(zhǔn)的企業(yè)，不得生產(chǎn)保健食品。第二十九條規(guī)定，未經(jīng)衛(wèi)生部按本辦法審查批準(zhǔn)，而以保健食品名義生產(chǎn)、經(jīng)營的，由縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門按《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行處罰?？梢姀?996年6月1日起，保健食品就應(yīng)當(dāng)先審批，再生產(chǎn)經(jīng)營。任何未經(jīng)審批而生產(chǎn)經(jīng)營性的行為都應(yīng)當(dāng)受到處罰。至于有人提出，標(biāo)示為“衛(wèi)食字、衛(wèi)食試字、健用證字”等批準(zhǔn)文號(hào)的產(chǎn)品，即使外包裝標(biāo)注有特定保健功能，由于批準(zhǔn)文號(hào)是普通食品或其他類別產(chǎn)品，因而不應(yīng)歸食品藥品監(jiān)管部門監(jiān)管，筆者認(rèn)為這種看法是對保健食品概念的曲解，也是包庇縱容非法生產(chǎn)銷售保健食品違法行為的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)?！侗＝∈称饭芾磙k法》第二條規(guī)定，本辦法所稱保健食品系指表明具有特定保健功能的食品?！妒称钒踩ā返谖迨粭l則規(guī)定，國家對聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管?？梢姡灰暦Q具有特定保健功能的食品就屬于保健食品。而保健食品本身是不會(huì)自己站出來用有聲語言為自己“聲稱”的，這里的“聲稱”必然體現(xiàn)在外包裝或說明書上關(guān)于特定保健功能的標(biāo)注上。因此，保健食品批準(zhǔn)文號(hào)固然是保健食品的重要身份證明，但是對越權(quán)審批、虛擬批準(zhǔn)文號(hào)、假冒批準(zhǔn)文號(hào)、捏造批準(zhǔn)文號(hào)生產(chǎn)，但標(biāo)示聲稱具有保健功能的食品，就應(yīng)當(dāng)依法按照保健食品去管理。這是不容回避的問題。那種以批準(zhǔn)文號(hào)來確定是否應(yīng)該監(jiān)管的認(rèn)識(shí)，就會(huì)形成監(jiān)管的真空。

食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)全程監(jiān)管

保健食品屬于食品，國家對食品實(shí)行分段監(jiān)管，食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管職能屬于工商部門。但是，并不能由此得出保健食品在流通環(huán)節(jié)歸工商部門監(jiān)管的結(jié)論。一個(gè)部門有沒有某項(xiàng)職權(quán)，不是靠邏輯判斷而是以法定職權(quán)為依據(jù)。按照現(xiàn)行規(guī)定，國家工商行政管理總局負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管；衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任?！秶沂称匪幤繁O(jiān)督管理局“三定”方案》在其他事項(xiàng)第（一）項(xiàng)中也明確規(guī)定，保健食品的監(jiān)督管理由國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)。可見，國家在職權(quán)劃分上，對普通食品實(shí)行分段監(jiān)

管，而專門將保健食品單獨(dú)提出來，明確由國家食品藥品監(jiān)管部門監(jiān)督管理。也就是說，國家對保健食品并沒有明確實(shí)行分段監(jiān)管，而是由食品藥品監(jiān)管部門實(shí)行全程監(jiān)管。至于新的法規(guī)出臺(tái)后是否有新的職能劃分，則應(yīng)另當(dāng)別論。

超越權(quán)限的行政審批應(yīng)撤銷

根據(jù)《行政許可法》第六十九條規(guī)定，對超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的情形，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可，被許可人基于越權(quán)審批的行政許可利益不受保護(hù)。保健食品審批職權(quán)是基于國家原《食品衛(wèi)生法》、現(xiàn)《食品安全法》及《保健食品管理辦法》和《保健食品注冊管理辦法》規(guī)定的?！侗＝∈称饭芾磙k法》第三條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門對保健食品、保健食品說明書實(shí)行審批制度?？梢姡@項(xiàng)審批權(quán)屬于國家權(quán)力，地方無權(quán)行使。因此，做出越權(quán)審批機(jī)關(guān)的上級(jí)人民政府或者主管部門有權(quán)做出撤銷決定，并且由于此類許可屬非法取得，其利益不受法律保護(hù)。

非法行政許可將受到責(zé)任追究

《行政許可法》第六十條規(guī)定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正行政許可實(shí)施中的違法行為。第七十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)督不力，造成嚴(yán)重后果的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?？梢?，對非法行政許可不采取措施，任由其自生自滅，坑害百姓，將可能被追究行政或刑事責(zé)任。《食品安全法》第九十五條也有類似的追責(zé)規(guī)定，這里不再贅述。

批準(zhǔn)文號(hào)亂象必須綜合治理

保健食品批準(zhǔn)文號(hào)混亂現(xiàn)象由來已久，必須針對不同情況，綜合治理。一要建立健全國家統(tǒng)一的保健食品數(shù)據(jù)庫，為甄別真?zhèn)翁峁?quán)威信息支持；二要聯(lián)合質(zhì)監(jiān)、工商部門對市場存在的各類食品批準(zhǔn)文號(hào)進(jìn)行全面登記，區(qū)分保健食品和普通食品，依職權(quán)撤銷非法批準(zhǔn)的保健食品批準(zhǔn)文號(hào)，對假冒或者偽造保健食品批準(zhǔn)文號(hào)的產(chǎn)品一律沒收，并對非法生產(chǎn)、經(jīng)營者做出嚴(yán)厲處罰；三要對保健食品或者普通食品中非法添加非藥食同源藥品，標(biāo)示預(yù)防治療作用的，分別依照《食品安全法》第八十六條第四項(xiàng)、八十七條第六項(xiàng)做出行政處罰；四要限期對原衛(wèi)生部批準(zhǔn)的保健食品換發(fā)注冊證書，徹底解決“衛(wèi)食健字”的終身制問題；五要嚴(yán)格問責(zé)，對濫用職權(quán)非法審批問題和失職瀆職疏于監(jiān)管問題嚴(yán)格責(zé)任追究，確保保健食品源頭潔凈。