在藥品監(jiān)督管理工作中，行政強(qiáng)制措施主要有查封扣押和先行登記保存兩種。查封扣押的強(qiáng)制措施由《藥品管理法》設(shè)定，實(shí)施的前提是“有證據(jù)證明藥品可能危害人體健康”，符合行政強(qiáng)制措施“避免危害發(fā)生”的前提條件。先行登記保存的強(qiáng)制措施由《行政處罰法》設(shè)定，實(shí)施的前提是“證據(jù)可能滅失或者以后難以取得”，符合行政強(qiáng)制措施“防止證據(jù)損毀”的前提條件。兩種強(qiáng)制措施都是對(duì)物品的暫時(shí)性控制，但是實(shí)施起來又有所不同?！　?/p>

　　查封扣押期限如何確定　　

　　對(duì)于查封扣押物品的期限，《行政強(qiáng)制法》第25條規(guī)定：“查封、扣押的期限不得超過30日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)，但是延長(zhǎng)期限不得超過30日。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”在藥品監(jiān)管領(lǐng)域，《藥品管理法》規(guī)定，“在7日內(nèi)作出行政處理決定；藥品需要檢驗(yàn)的，必須自檢驗(yàn)報(bào)告書發(fā)出之日起15日內(nèi)作出行政處理決定”；《藥品管理法實(shí)施條例》第60條規(guī)定，“自采取行政強(qiáng)制措施之日起7日內(nèi)作出是否立案的決定；需要檢驗(yàn)的，應(yīng)當(dāng)自檢驗(yàn)報(bào)告書發(fā)出之日起15日內(nèi)作出是否立案的決定”。

　　《行政強(qiáng)制法》第27條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查清事實(shí)，在本法第25條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。對(duì)違法事實(shí)清楚，依法應(yīng)當(dāng)沒收的非法財(cái)物予以沒收；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)銷毀的，依法銷毀；應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。”可見，在查封扣押期限內(nèi)必須作出處理決定，包括沒收、銷毀、解除等?！端幤饭芾矸ā芬?guī)定的“行政處理決定”內(nèi)容在《藥品管理法實(shí)施條例》中得到了解釋，為“是否立案的決定”。如此規(guī)定是為了與行政處罰程序相銜接，但是這個(gè)決定不直接涉及對(duì)被查封扣押物品本身的處理，與《行政強(qiáng)制法》第27條規(guī)定的處理決定不是一個(gè)概念。因此，《藥品管理法》及其實(shí)施條例規(guī)定的“期限”并非《行政強(qiáng)制法》第25條規(guī)定的“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的”情形?！　?/p>

　　規(guī)定是否矛盾　　

　　在實(shí)際操作中，《藥品管理法》與《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定并不矛盾。對(duì)藥品采取查封扣押措施后，應(yīng)當(dāng)按照《藥品管理法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，在7日內(nèi)作出是否立案的決定。決定立案的，繼續(xù)進(jìn)行行政處罰程序，藥品監(jiān)管行政處罰程序規(guī)范并未對(duì)行政處罰辦案期限作出限制。但是應(yīng)當(dāng)注意，對(duì)藥品查封扣押的最長(zhǎng)期限是6日，此期間內(nèi)必須要對(duì)被查封扣押的藥品作出處理決定，改變藥品原先的查封扣押狀態(tài)，可以是沒收、銷毀、解除等?？陀^上，《行政強(qiáng)制法》對(duì)藥品監(jiān)管行政處罰的辦案期限產(chǎn)生了一定的約束，如果查封扣押藥品后無法在60日內(nèi)作出沒收的行政處罰決定，就不得繼續(xù)進(jìn)行查封扣押。

　　另外，《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第24條規(guī)定的“已立案的……查封、扣押物品期限順延至作出行政處罰決定或者撤案決定之日”，由于與《行政強(qiáng)制法》相抵觸，又沒有其他法律、行政法規(guī)的支持，已不能繼續(xù)適用?！　?/p>

　　先行登記保存期限不宜過長(zhǎng)　　

　　關(guān)于先行登記保存措施，相關(guān)規(guī)范較少，藥品管理領(lǐng)域法律、法規(guī)暫無規(guī)定?！缎姓幜P法》與《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》對(duì)采取先行登記保存措施的，僅有“應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)及時(shí)作出處理決定”的要求，至于處理決定是何種類，有哪些具體形式，均未提及。

　　筆者認(rèn)為，《行政處罰法》中規(guī)定的處理決定應(yīng)與行政處罰程序有關(guān)。《行政強(qiáng)制法》未對(duì)先行登記保存物品的期限作出規(guī)定，但是，如果無限期地登記保存物品，會(huì)成為變相的長(zhǎng)期查封扣押，從而違反法律設(shè)定先行登記保存措施的初衷，甚至?xí)粸E用為規(guī)避查封扣押期限的手段。

　　先行登記保存是對(duì)當(dāng)場(chǎng)不易調(diào)取、事后可能毀損的證據(jù)進(jìn)行的緊急控制，行政處罰程序啟動(dòng)后（即立案后），在調(diào)查取證階段可以采用其他方式固定證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采用，改變物品封存的狀態(tài)，使本身沒有危害的證據(jù)減少因封存受到的不利影響，這也符合實(shí)施行政強(qiáng)制的適當(dāng)原則。　　

　　有關(guān)強(qiáng)制措施新規(guī)　　

　　《行政強(qiáng)制法》針對(duì)實(shí)施查封扣押和先行登記保存等行政強(qiáng)制措施還作出了一些新的共性規(guī)定。

　　首先，違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會(huì)危害的，可以不采取行政強(qiáng)制措施?！端幤饭芾矸ā泛汀缎姓幜P法》在規(guī)定查封扣押和先行登記保存措施時(shí)都用了“可以”的字樣，體現(xiàn)了實(shí)施行政強(qiáng)制措施的必要性和靈活性。

　　物品有危害，但通過非強(qiáng)制手段可以達(dá)到控制目的，就可以不采取查封扣押手段；證據(jù)可能毀損以后難以取得，但違法行為和社會(huì)危害尚未得到初步證明，如果當(dāng)場(chǎng)取得一部分有代表性的證據(jù)足以支持今后辦案需要的，可以采取《行政處罰法》規(guī)定的“抽樣取證”的方法，當(dāng)場(chǎng)抽取有代表性的證據(jù)，并將取證情況記入現(xiàn)場(chǎng)筆錄。如此一來，證據(jù)固定的目的便已達(dá)到，無需再采取先行固定、大量封存的強(qiáng)制手段。

　　第二，行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。行政許可、行政處罰行為都可以依法委托給其他單位實(shí)施，但是行政強(qiáng)制措施權(quán)必須依據(jù)法律法規(guī)的直接授權(quán)獲得，不可通過委托方式獲得，依法受藥品監(jiān)督管理部門委托實(shí)施行政許可、行政處罰的單位，不能直接視為享有行政強(qiáng)制措施權(quán)，在受托實(shí)施行政許可、行政處罰的過程中，不得實(shí)施行政強(qiáng)制措施。

　　第三，首次系統(tǒng)地明確了實(shí)施行政強(qiáng)制措施的程序。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第18條、第19條，實(shí)施強(qiáng)制措施前須先向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；情況緊急、需要當(dāng)場(chǎng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)；在現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施時(shí)，應(yīng)通知當(dāng)事人到場(chǎng)，兩名以上行政執(zhí)法人員出示執(zhí)法身份證件，聽取當(dāng)事人的陳述和申辯后，制作、宣讀、送達(dá)行政強(qiáng)制措施決定書，同時(shí)，應(yīng)通過制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄的方式如實(shí)記錄行政強(qiáng)制措施的實(shí)施情況。