中國藥品上市通行證制度，實(shí)施已十余年，卻從最初的“大躍進(jìn)”陡然轉(zhuǎn)入近年的“大塞車”。

在現(xiàn)實(shí)語境中，藥品評審這項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，卻揉搓于地方經(jīng)濟(jì)、企業(yè)發(fā)展與廣大病患和各種灰色利益之間。如今，藥監(jiān)部門正試圖重新改革。

“拿批準(zhǔn)文號就得等16年”

“以目前的審評速度，中國患者要吃上已經(jīng)研發(fā)好的藥，光拿批準(zhǔn)文號就得等16年”，程增江對南方周末記者稱，“實(shí)在太慢了！”

程是一家藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。

類似對審評效率的不滿，在藥品行業(yè)是一個(gè)公開的話題。年初的全國兩會上，擁有人大代表或政協(xié)委員身份的多位醫(yī)藥企業(yè)代表向藥監(jiān)部門施壓，要求藥品審評部門提高審評效率的意見、建議得到了全國人大的重視，被當(dāng)作18個(gè)重點(diǎn)建議，責(zé)成食藥總局協(xié)同有關(guān)部門辦理。

一些企業(yè)甚至用更為激烈的“實(shí)名舉報(bào)”方式，上書國務(wù)院。2014年7月份，河南鄉(xiāng)村醫(yī)生馬文芳和河南依生藥業(yè)有限公司董事長張譯就曾實(shí)名舉報(bào)食藥總局瀆職，稱其在依生藥業(yè)某個(gè)產(chǎn)品的審批上，拖延過久而未給出明確審批結(jié)論。

“中國的醫(yī)藥市場，正飽受監(jiān)管問題和審批效率低下的困擾”，11月11日下午，禮來制藥首席執(zhí)行官李勵(lì)達(dá)（John C. Lechleiter）在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上公開說。

食藥總局顯然已感到壓力。10月份以來，兩次公開提出改革現(xiàn)行藥品審批制度。

一次是在10月24日，食藥總局黨組學(xué)習(xí)傳達(dá)十八屆四中全會的會議上，提出將加快目前審評審批制度的改革。

更早的一次則是在10月9日，“十二屆人大二次會議重點(diǎn)建議辦理工作座談會”在食藥總局召開，主管副局長吳湞和注冊司司長王立豐出面，對人大代表的質(zhì)疑作出回應(yīng)，并在官網(wǎng)上公布了相關(guān)消息。這是食藥總局少有的對此問題的一次公開回應(yīng)。

南方周末向與會者了解，會議開了兩個(gè)多小時(shí)，參會的還有中編辦、發(fā)改委、財(cái)政部等政府機(jī)關(guān)。

“談了下一步的改革思路，”一位參會的醫(yī)藥界全國人大代表對南方周末記者稱，“但看起來人依舊是難點(diǎn)”。

中國的藥品入市審批之責(zé)，由食藥總局承擔(dān)，具體則落在藥品審評中心身上。這個(gè)食藥總局直屬的事業(yè)部門，在方案上的編制人數(shù)是120人。

“事實(shí)上長期以來只批了50個(gè)，最近中編辦才把另外70個(gè)編制補(bǔ)上。”上述參會的醫(yī)藥企業(yè)負(fù)責(zé)人稱。120人中，還包括若干行政性崗位，“真正進(jìn)行審評的業(yè)務(wù)人員，只有70人左右”。

不僅人員受到編制限制難以增加，由于工作壓力大，薪酬待遇不及行業(yè)有誘惑力，藥品審評中心還在面臨人員流失的窘境。據(jù)南方周末記者了解，今年以來，藥審中心已有多名審評人員離職。

在藥品審評這個(gè)極度依賴審評員能力和素質(zhì)的崗位上，審評人員數(shù)與近萬件排隊(duì)申請形成的反差，是各方都承認(rèn)的難點(diǎn)所在。

“急行軍”突然慢下來

除了人太少，藥品評審慢也另有原因。

一位醫(yī)藥企業(yè)負(fù)責(zé)人向南方周末記者透露，前兩天，食藥總局一位領(lǐng)導(dǎo)去了其所在公司，該負(fù)責(zé)人專門詢問了審評速度的問題，“從回復(fù)來看，我覺得食藥監(jiān)局已經(jīng)感受到了壓力，但情愿被人罵慢，也不愿意犯錯(cuò)誤。”

“拖著的理由很多，速辦卻可能存在風(fēng)險(xiǎn)”，江蘇省南通市藥監(jiān)局副局長繆寶迎也對南方周末記者稱。審批慢的一個(gè)原因，是部分藥品注冊人員在反腐形勢下的謹(jǐn)慎應(yīng)對，認(rèn)為“批了會犯錯(cuò)，不批或慢批更安全”。

由國家食藥總局承擔(dān)藥品入市前的審評之責(zé)，在中國不過十余年時(shí)間。“國藥準(zhǔn)字”的藥品上市通行證，在2001年藥監(jiān)局成立后才開始正式頒發(fā)。

成立之初，為解決藥品市場供應(yīng)不足的問題，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，藥品審評部門“快”字當(dāng)頭，在幾年的時(shí)間里，批出了十萬余個(gè)批號。

藥品審批急行軍，在首任國家藥監(jiān)局局長鄭筱萸被查的2006年戛然而止。此后鄭以受賄649萬元以及玩忽職守兩罪并罰，被處死刑，中國藥品審批的大躍進(jìn)時(shí)代結(jié)束。就在鄭筱萸被執(zhí)行死刑的同一天，官方頒布新版《藥品注冊管理辦法》，藥品審批進(jìn)入“慢車道”。

雖然鄭案已經(jīng)過去近8年，但其對“藥品審評”機(jī)構(gòu)氛圍和心理的影響，依然不可忽視。

“內(nèi)部氛圍都是從嚴(yán)。”一家中外合資醫(yī)藥企業(yè)的政府事務(wù)總監(jiān)對南方周末記者稱。

根據(jù)食藥總局藥品審評中心發(fā)布的報(bào)告，2013年藥品審評中心批準(zhǔn)上市的藥品，僅有416個(gè)。在這份報(bào)告中，藥審中心承認(rèn)，近三年來，在化學(xué)藥品的審評上，無論是新藥還是仿制藥，審評等待時(shí)間都在逐步延長，存在“積壓現(xiàn)象”。

但是，在目前醫(yī)藥研發(fā)投資火熱的背景下，近五千家醫(yī)藥企業(yè)卻深陷困局。上述醫(yī)藥界人士舉例稱，本溪是中國藥都，泰州是中國醫(yī)藥城，引進(jìn)了很多企業(yè)，但批號一直拿不下來，結(jié)果不少藥廠都很難生存，土地浪費(fèi)，地方GDP也受到影響。

南通市藥監(jiān)局副局長繆寶迎對南方周末記者稱，低效率也間接加重了病人用藥的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。一些國外專利藥到期后，國內(nèi)本來可以立即有仿制品種上市，但由于審評周期拖延，很少能無縫對接。

審評的滯緩，還使得新的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之下研發(fā)的藥品不能及時(shí)上市，市場上流通的藥品，多數(shù)還是2006年之前“大躍進(jìn)”時(shí)代批的藥。

根據(jù)程增江的統(tǒng)計(jì)，2007年到2009年是恢復(fù)期，基本沒有新藥批出；2009年到2013年，化學(xué)藥品（包括新藥和仿制藥）的批復(fù)數(shù)量均呈直線下降趨勢，五年一共批復(fù)國產(chǎn)藥品文號2663個(gè)，僅占到市場上文號總量16.7萬個(gè)的不到2%。

“質(zhì)量更好的藥品不能及時(shí)入市，患者也受影響”，程增江稱。

尿素為什么瘋狂

在藥品審批滯緩的背后，重復(fù)申請和由此帶來的“卡數(shù)量”邏輯是另一個(gè)原因。

由食藥總局藥品審評中心出版的《2013年度藥品審評報(bào)告》中的數(shù)據(jù)顯示，以化學(xué)藥品（其占到申請的“大頭”）為例，在2013年新增的兩千余個(gè)申請中，已有批準(zhǔn)文號20個(gè)以上的藥品有1039個(gè)，占比42.8%，已有批準(zhǔn)文號10個(gè)以上的申請占比為38.4%。

從今年9月開始，其官方網(wǎng)站公布了《第一批過度重復(fù)藥品品種目錄》，首次提醒社會投資方和相關(guān)企業(yè)，注意評估研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，慎重進(jìn)行投資經(jīng)營決策。

企業(yè)大量重復(fù)申報(bào)，占用審評資源，是導(dǎo)致審評緩慢的一個(gè)原因，“同一個(gè)品種批得太多，無序競爭，市場混亂”，也是藥品審評部門官員對外公開發(fā)言中，經(jīng)常提及的行業(yè)弊病。

在這樣的背景下，醫(yī)藥行業(yè)一直流傳說審批部門“卡數(shù)量”，一個(gè)品種只批三五家。但這種說法并未得到藥監(jiān)部門的公開證實(shí)。

在程增江看來，這種潛規(guī)則既是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，也有保護(hù)壟斷之嫌。“究竟需要多少家，不能食藥總局說了算，要交給市場來檢驗(yàn)。”

繆寶迎則講了一個(gè)瘋狂尿素的故事：原料藥尿素實(shí)際上就是使用農(nóng)用尿素（化肥）精制而成，沒什么科技含量，工藝就幾步，成本也有限?？墒?，前幾年由于審批滯緩，多家藥企申報(bào)尿素原料藥生產(chǎn)均還在排隊(duì)，已取得原料藥文號的藥用尿素居然賣到四十多萬元一噸，是原來市場價(jià)格的十多倍。一些使用尿素作為原料的制劑如尿素乳膏、尿素維生素E乳膏等，由于無法承擔(dān)天價(jià)原料，不得不停產(chǎn)。

尿素的瘋狂一直持續(xù)到食藥監(jiān)部門批下幾個(gè)新的文號。不過，“那個(gè)一家獨(dú)大的藥用尿素廠，那幾年賺下的銀子，只怕是個(gè)天文數(shù)字了！”

與尿素類似的文號較少的原料藥還有不少。近年來，一些廠家甚至專門收購這些稀缺文號，再大幅抬高原料價(jià)格。

繆寶迎認(rèn)為，藥監(jiān)部門的延遲審批，客觀上對藥品市場的混亂起了助紂為虐的作用。

藥監(jiān)部門一心通過審評的指揮棒調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但企業(yè)和市場卻自有其生存邏輯。

在中國目前仍是仿制藥大國的現(xiàn)實(shí)背景下，不斷開發(fā)新品種，是醫(yī)藥企業(yè)重要的利潤來源。

亞寶藥業(yè)集團(tuán)董事長任武賢對南方周末記者稱，2010年新版GMP認(rèn)證后，其企業(yè)增加了10個(gè)億的投資改造生產(chǎn)線，再加上各種成本上漲，必須不斷報(bào)批新品種才能生存下去，因?yàn)樾庐a(chǎn)品毛利大。

同寫意新藥英才俱樂部理事長、中國藥品審評專家委員會委員朱訊用“三座大山、兩條大河”形容一個(gè)藥品從注冊到最終到達(dá)消費(fèi)者之手要走過的路徑：藥品注冊-醫(yī)保目錄-招標(biāo)采購-醫(yī)院采購-醫(yī)生處方。層層管制之后，藥品市場的競爭出現(xiàn)一個(gè)怪現(xiàn)狀：因?yàn)楦鱾€(gè)環(huán)節(jié)均要占藥品利潤，大家便搶著定高價(jià)。不合理的定價(jià)和招標(biāo)機(jī)制，也使得藥企通過不停改變劑型，報(bào)批新藥來維持利潤。

在此背景下，本應(yīng)以確保藥品入市的安全性和有效性為根本職責(zé)的藥品審評部門，便陷入尷尬。

灰幕下的煩惱

另外一個(gè)弊病由此而來——審評標(biāo)準(zhǔn)的不透明。

繆寶迎對南方周末記者表示，目前藥品注冊審評部門經(jīng)常以紅頭文件修改規(guī)則。

審評標(biāo)準(zhǔn)的不透明，其實(shí)也是企業(yè)重復(fù)申報(bào)的一個(gè)原因——因?yàn)椴恢罉?biāo)準(zhǔn)，一些存在明顯缺陷的申報(bào)材料也在排隊(duì)?？妼氂Q，“許多申報(bào)件，應(yīng)該早在前期的審核中就被過濾掉。”

“美國FDA專門有一個(gè)橙皮書，就是一個(gè)仿制藥的list，某個(gè)藥可以參照誰仿，什么標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)則非常透明。”程增江認(rèn)為，“即便我們做不到建立橙皮書制度，也要對哪些品種不批準(zhǔn)仿制及時(shí)公示。一個(gè)仿制藥的投入，至少也在上百萬，企業(yè)就不會無謂投入了。”

審評標(biāo)準(zhǔn)摸不著頭緒，企業(yè)和審評中心之間的溝通模式，就啟動(dòng)了“非正式”模式。

為了打探審評尺度，企業(yè)想出各種辦法，甚至派人守在位于北京玉淵潭南路的審評中心。

審評中心開辦的培訓(xùn)班也異?；馃?，這些“課外輔導(dǎo)班”主要講審評標(biāo)準(zhǔn)的，一年要舉辦十來次，千人規(guī)模的培訓(xùn)班經(jīng)常人滿為患。即使是內(nèi)容很有限的藥品審評中心官網(wǎng)的“電子刊物”欄目，也是企業(yè)非常重視的。

關(guān)于審評標(biāo)準(zhǔn)公開的重要性，藥監(jiān)部門并非不知。早在2007年新版藥品注冊管理辦法的發(fā)布會上，藥監(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)就曾在新聞發(fā)布會上公開表示，對于公開，專門有幾個(gè)條款做了規(guī)定，要公開審評事項(xiàng)、公開審評標(biāo)準(zhǔn)、公開審評過程和進(jìn)度、公開審評結(jié)果。

然而，近7年過去了，目前食藥總局官網(wǎng)對審評標(biāo)準(zhǔn)的公開依舊非常有限。有一段時(shí)間在其網(wǎng)站曾經(jīng)公開的排隊(duì)，也不知何故后來未再更新。

“食藥總局不公開審評標(biāo)準(zhǔn)，也是為了他們有一些回旋空間。”

在中國的現(xiàn)實(shí)里，一個(gè)對技術(shù)能力頗為倚重的藥品評審部門，卻常常受到技術(shù)之外的干擾。一些能量大的藥企，可以調(diào)動(dòng)各種資源“做工作”，這其實(shí)讓藥品評審部門也苦不堪言。

“有時(shí)候他們也很為難”，藥品評審委員會專家朱訊稱。其曾參與一個(gè)藥品的評審，是因?yàn)樗幤蠡舜罅夤P(guān)，評審部門沒辦法，“只好找專家來否定”。

還是增加人

藥監(jiān)部門顯然也感受到了壓力，近來的改革動(dòng)作明顯加快。

不過，食藥總局以藥品注冊管理辦法修改草案仍未定案為由，拒絕了南方周末的采訪請求。

曾參加過食藥總局座談會的人大代表向南方周末記者透露，從會上的發(fā)言看，目前食藥總局的解決辦法，依舊是想在增加人員、提高審評收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和向第三方購買審評服務(wù)上做文章。

11月6日，在廣東肇慶召開的第26屆全國醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)信息發(fā)布會上，食藥總局注冊管理司副司長李茂忠談及審批制度改革，也稱將考慮在藥品審評收費(fèi)上給予審評部門人力資源上的支持。

增加審評收費(fèi)以擴(kuò)充審評人力資源的改革思路，借鑒了FDA的經(jīng)驗(yàn)。美國FDA亦曾在1970年代末飽受審評效率低下的惡評，在多輪博弈后，1992年美國國會通過了《審批處方藥付費(fèi)法案》（PDUFA），規(guī)定制藥商為每一份藥品申請繳納費(fèi)用，用于雇用新的審評人員。法案通過后，F(xiàn)DA隨即新增了200名審評人員，并在日后由國會根據(jù)審評任務(wù)情況適時(shí)增加。

目前中國的藥品注冊收費(fèi)，一般仿制藥不到萬元，行業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為確實(shí)“不高”。但即便企業(yè)愿意繳納更高的審評費(fèi)用以換取效率的提高，這些錢如何以合適的機(jī)制與審評人員掛鉤也是個(gè)智慧。

況且，繼續(xù)增加事業(yè)單位人員編制，也與目前中央事業(yè)單位減員的方向不符。

食藥總局似乎想用招聘更多“聘任制”員工和向第三方購買服務(wù)的方式來解決這個(gè)難題。10月21日，食藥總局網(wǎng)站已掛出以“聘任制”方式錄用20名審評員的招聘信息。

而向第三方購買服務(wù)的方式，據(jù)參加了10月6日座談會的人大代表透露，食藥總局領(lǐng)導(dǎo)稱他們在考慮這個(gè)事情，但還沒有明確的時(shí)間表，“還找不到一個(gè)很合適的單位來做這件事情，畢竟藥品審評責(zé)任重大，不能有任何瑕疵和營利目的”。

但業(yè)內(nèi)對將“藥品審評”這樣一項(xiàng)重要的行政權(quán)力向第三方購買是否合適也有諸多擔(dān)憂，市場上是否有這樣的第三方存在？如何對第三方進(jìn)行有效監(jiān)督？