近日，國家稅務(wù)總局、衛(wèi)生部和國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風辦公室等7個部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展藥品、醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營單位和醫(yī)療機構(gòu)發(fā)票使用情況專項整治工作的通知》(以下稱《通知》)，對該領(lǐng)域醫(yī)藥票據(jù)違法行為進行專項整治。

事實上，票據(jù)整治政策屢見不鮮，“七部門聯(lián)合”卻實屬首例。有業(yè)內(nèi)人士指出，之前藥品出廠價格調(diào)查迫使生產(chǎn)企業(yè)主動高開，使倒票過票商業(yè)從“春天”跌入“冬天”；如今，發(fā)票專項整治，則可能使他們從“冬天”跨進“監(jiān)獄”。

票據(jù)違法的制度之根

據(jù)了解，此次《通知》是今年4月開展的糾正醫(yī)藥購銷和醫(yī)療服務(wù)中不正之風部際聯(lián)席會議決定的落地之策，當時會議決定：2012年在全國范圍內(nèi)將組織開展藥品、醫(yī)療器械生產(chǎn)、經(jīng)營單位和醫(yī)療機構(gòu)發(fā)票使用情況專項檢查，嚴查偽造、虛開發(fā)票等違法問題。而《通知》在會議決定的基礎(chǔ)上增加了部分細則。

其中，《通知》要求各級稅務(wù)機關(guān)加強醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)的發(fā)票監(jiān)管，堅決杜絕藥品、醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營單位在醫(yī)藥購銷環(huán)節(jié)接收、出具虛假發(fā)票等違法行為，促使相關(guān)單位嚴格按照規(guī)定據(jù)實開具醫(yī)藥購銷發(fā)票。

業(yè)內(nèi)人士認為，此次專項整治工作力度之所以如此大，主要是由于醫(yī)藥行業(yè)票據(jù)違法行為太過“猖獗”。實際上，2010年之前，醫(yī)藥商業(yè)公司從事倒票業(yè)務(wù)已然成風。盡管近兩年來，由于監(jiān)督嚴格、招標定點大商業(yè)等醫(yī)藥政策的調(diào)整，倒票公司在逐漸減少，但相較于其他領(lǐng)域，醫(yī)藥行業(yè)的虛開發(fā)票現(xiàn)象仍比較突出。這樣的現(xiàn)象之所以產(chǎn)生，主要源自藥品獨特的銷售模式帶來的高利潤。

據(jù)了解，現(xiàn)行醫(yī)藥行業(yè)的銷售模式主要是代理制，它的普遍使用衍生了兩類大包商，一類是有渠道推廣能力和物流配送能力的全國總代理或者區(qū)域總代理；另一類則沒有配送能力，藥廠以底價包銷的方式將產(chǎn)品交給大包商全權(quán)銷售，大包商在全國或者區(qū)域之內(nèi)進行招商、分銷。后一類大包商有一個重要功能，即經(jīng)過一系列的倒票行為來達到支付各方收益的目的。

對于這樣的現(xiàn)象，在云南永孜堂制藥有限公司副總經(jīng)理羅旭東看來，醫(yī)藥領(lǐng)域發(fā)票違法行為是行業(yè)內(nèi)的公開秘密，倒票買票已成為一些企業(yè)的主營業(yè)務(wù)。“票據(jù)違法行為擾亂了市場，使市場失去了公平性。我們需要國家有關(guān)部門加大整治力度，不能半途而廢，不能時治時不治，這對規(guī)范運作的企業(yè)不公平，對市場影響更大，危害更嚴重。”為此，羅旭東認為，市場經(jīng)濟首先是信用與法制經(jīng)濟，只有以這兩項做為基礎(chǔ)，市場才能合理和公平有序地發(fā)展，對票據(jù)違法行為的打擊，就是要讓市場更公平，競爭更合理。

倒票過票或仍難杜絕

從目前各地的政策執(zhí)行情況來看，山東、青海等省已經(jīng)開始響應(yīng)。以青海為例，該省衛(wèi)生及稅務(wù)相關(guān)部門在《通知》的基礎(chǔ)上制訂了《青海省藥品、醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營單位和醫(yī)療機構(gòu)發(fā)票使用情況專項整治工作實施方案》，分別在檢查對象、年度和范圍上做了更加詳細的安排。另外，對工作機制、時間安排以及工作要求等方面也作了進一步說明。

而關(guān)于此次專項整治的影響，業(yè)內(nèi)人士認為商業(yè)流通領(lǐng)域會受到更大的沖擊。“一是增加了企業(yè)的運營成本，二是倒票買票的商業(yè)企業(yè)將會遭到滅頂之災(zāi)，三是有網(wǎng)絡(luò)有實力的商業(yè)企業(yè)將快速崛起。”羅旭東如此表示。

醫(yī)藥營銷專家楊昌順則認為，這對倒票的企業(yè)影響大，但合規(guī)正常做配送不倒票的企業(yè)不受影響。“倒票企業(yè)被查處之后，數(shù)量減少，倒票業(yè)務(wù)行為減少，代理商利益受損，同時推高行業(yè)過票成本；對上游工業(yè)目前影響不大；工商關(guān)系的合作幾無影響；可在一定程度上規(guī)范市場秩序，同時給國家?guī)矶愂盏脑黾印?rdquo;

然而，也有一些業(yè)內(nèi)人士認為，專項整治能夠給工商合作帶來一些利好，使得合作更加緊密，風險共擔、利益共享。具體來說，工業(yè)和商業(yè)企業(yè)能夠由松散性的合同制合作，變?yōu)槔尕P(guān)、一榮俱榮、一損俱損的伙伴關(guān)系。

但具體到執(zhí)行層面，前景似乎并不明朗。羅旭東也認為，票據(jù)違法現(xiàn)象由來已久，它的存在是鉆了現(xiàn)行的行業(yè)政策與制度的漏洞，要解決這一問題不是一朝一夕的事，而且涉及面廣，需要謹慎處理。另外，楊昌順也指出，僅就稅務(wù)查處一個行政動作，無法撼動底價模式，無法杜絕過票行為，藥店等終端產(chǎn)生的票源至少達到千億，巨額的潛在收益使得過票行為無法靠單一行政動作而杜絕。

珠海濟方生物科技有限公司總經(jīng)理王韌對此表示，越是多部門的聯(lián)合行動，根治的可能性越低。而且，對于企業(yè)來講，財務(wù)能力早已是衡量一個企業(yè)競爭力的標準之一；而從市場分析，市場不規(guī)范的根源在于市場化的不充分或者“局部市場化”——只要市場有不規(guī)范的需求，就不能真正被規(guī)范起來。

【獨家觀察】

走向規(guī)范，任重道遠

此次整治，“七部門聯(lián)合”尤為引人注目，如此興師動眾，可見對“票據(jù)違法行為”的重視。在強制之下，會有銷聲匿跡，亦會有鋌而走險，但從以往政策出臺所帶來的影響“規(guī)律”來看，政策的效果往往演變成紙面文章。

一項政策能不能執(zhí)行到位，達到預期效果，除了政策本身和執(zhí)行者之外，仍有其他的因素。就此次整治“票據(jù)違法行為”來說，能否達到預期，有幾個關(guān)鍵點。首先，政策的制定是否建立在真實、透徹的調(diào)查基礎(chǔ)之上，以及有沒有具體的執(zhí)行細則。其次，在政策實施過程中的地方執(zhí)行問題，如地方保護主義、對政策無法理解到位、缺乏執(zhí)行力這些都會影響到政策的效果。另外，從企業(yè)的角度看，倒票行為不僅僅源于利潤問題，更多是環(huán)境所致，在沒有形成共同遵守契約的環(huán)境中，任何制度上的疏漏都會招致伺機鉆營。

在這樣的情況下，政策能否落實，筆者認為不容樂觀。因為政策的強制性會鏟除掉一些靠違法票據(jù)獲得灰色收入的不法企業(yè)，但在市場經(jīng)濟的運行機制下，只注重現(xiàn)象打擊的強制指令往往只會按下葫蘆浮起瓢。越大的力度、越多的參與者往往會產(chǎn)生越多的利益尋租，這將會使整治的結(jié)果與初衷背道而馳。

問渠哪得清如許，為有源頭活水來。醫(yī)藥領(lǐng)域的票據(jù)整治，“七部門”的聯(lián)合并非源頭之水，代理制的固有漏洞不可避免產(chǎn)生了票據(jù)違法行為，可能政府也是看到了這一點，而旨在推行兩票制。然而，兩票制的實施確有很大的難度，以我們現(xiàn)在的財力、物力、人力很難推行覆蓋全國范圍、資源配置均衡的兩票制政策。制度為根本，政策為表象，要想確實規(guī)范票據(jù)市場，依然要從制度本身入手，而制度的改革仍需更多的思考，道路依舊漫長。

當然，不可否認的是，政府依然需要充當守夜人的角色，因為井然有序的以法治亂有利于制度改革的步伐，能夠更加快速地掃清障礙。這個過程中政府需要堅定信心，松緊有度，更加遵循市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，具體問題具體分析，按照中國各地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展的不同階段，制定相應(yīng)合理的差別化政策。